窦炎国：伦理决策：行政伦理的关键环节

（苏州科技大学政治与公共管理系，215009）
摘  要：伦理决策实质上就是依据实际情况来判断和选择适用的伦理准则、道德规范作
为行政行为的指导方针。行政责任的履行在很大程度上依赖于行政行为责任人的伦理决
策水平，即必须能够在多重利益关系及其矛盾冲突中正确地理解和把握自身的伦理责任
，并依据自己的伦理责任来恰当地权衡和选择自己的行政行为方式。伦理决策作为行政
行为主体在履行责任过程中所进行的利弊权衡、价值判断和目标选择，其可能前提是行
政行为人的自主性和自觉性。行政行为伦理决策的有效性，需要在确认行政制度合理性
的前提下，依靠行政制度的健全性来保障。只有健全的行政制度才能保证行政行为主体
既效忠于行政目标，又对行政对象高度负责，并以积极、灵活、有效的方式来寻找二者
之间的一致性，追求行政行为的实际效果。行政行为主体能否坚持伦理决策的宗旨，并
通过恰当合理的伦理决策来选择并规范自身的行政行为，不仅关系到行政行为的得失成
败，而且也关系到行政行为主体的是非进退。

关键词：行政伦理；伦理决策；必要性；可能性；有效性；合理性

根据美国行政伦理学专家特里.l.库珀的观点，我们可以这样来定义伦理决策：在行政
行为过程中，针对特定的伦理问题，分析依据相应的伦理准则和道德规范所可能导出的
不同后果，并从中选出一种最合适的方法，以求解决面临的伦理问题的过程。[1] 于此
可见，伦理决策实质上就是依据实际情况来判断和选择适用的伦理准则、道德规范来作
为行政行为的指导方针。据此，我们来讨论行政伦理学中的伦理决策问题。

伦理决策的意义：实现行政责任的关键环节

有一种观点认为，个人有可能经过教育而达到很高的道德境界，但集体决无可能。所以
，在政治伦理中只能诉诸权力的斗争，而主张强道德则是天真幼稚和不负责任的，其结
果只会帮助统治者达到自己的私利。[2] 事情果真如此吗？
从抽象意义上讲，行政行为作为行使权力的正式组织行为是确定的、无可选择的；但就
实际情况而言，行政行为通常都面临着各种可能的选择：既包括不同手段的选择，也包
括不同效果的选择，甚至还包括不同目的的选择。何以如此？原因十分简单：一切行政
行为都要通过一定的主体——行为人来付诸实施，而任何人都是一种角色集，其行为会
受到多重社会利益关系的制约，从而导致人的行为的不确定性和可选择性。这就是说，
行政行为的性质和后果从总体上当然是由行政组织及其性质所规定的，但是通常也会受
行政行为直接责任人的自身素质及其行为方式的制约，这种制约作用在有些时候甚至还
相当凸出，以至于会直接决定行政行为的成败得失。这正是在行政管理中必须讲究“用
人之道”的根本原因，也是斯大林、毛泽东都强调“路线确定之后干部就是决定困素”
的根本原因。换句话说，行政组织的正当性和合理性只是行政行为正当性和合理性的必
要条件而非充分条件。甚至可以说，行政组织的正当性和合理性并不能直接保障行政行
为的正当性和合理性，行政行为责任人的素质和行为方式对行政行为的性质及后果具有
决定性的意义。也就是说，在行政组织及其性质相对确定的前提下，个人经过教育而达
到的道德境界，与其所代表或所隶属的集体（如政府）的行为道德水准，具有正相关关
系。因此，对于行政行为责任人的素质要求，以及对行政行为方式的权衡和选择，乃是
不可或缺的。就此而论，在政治伦理和行政伦理中主张强道德并不就是“天真幼稚和不
负责任的”，相反倒可以说是切实可行且行之有效的。

行政行为责任人通常是由选举或任命而确定的公务员。公务员的责任就是依据国家的法
律法规，贯彻执行上级指令，在职权范围内实施公共管理，努力为公民提供福利和服
务。行政行为责任人对于国家法规、上级指令和公民福利的效忠，既是行政行为责任人
的天职，也是行政行为正当性、合理性的基本保证。行政行为责任人的责任，就在于选
择最有效的行为方式来实施国家法规，贯彻上级指令，增进公民福利。因此，一切行政
行为本质上都具有伦理决策的性质。一方面，一切行政行为都在客观上标示着该行政行
为及其责任人的社会价值，因此是否实施某种行政行为本身就是一种伦理价值的选择。
另一方面，一切行政行为的实施效果总在事实上体现着行为责任人的素质及其对自身责
任的效忠程度，因此行为责任人不能不在事前对自己的行为及其可能后果做慎重的判断
和权衡。

行政行为的上述特殊性质，充分体现出行政责任的社会伦理特质。一切行政行为都是关
乎一定范围的公众利益的组织行为，这就迫使行政行为责任人至少必须面对三重利益关
系，并必须在权衡这些利益关系的基础上做出行为方式的选择：首先是所在行政组织的
利益与国家整体利益的关系，通常以上级指令与国家法规是否相符合的形态表现出来；
其次是所在行政组织的利益与公众利益的关系，通常以所施行政策与公众实际利益是否
相符合的形态表现出来；第三是行政组织的利益与行政行为责任人个人利益的关系，通
常以施行政策是否与行政行为责任人的自身利益相符合的形态表现出来。无论是在哪一
种利益关系中，矛盾和冲突总是在所难免的，这正是行政管理必要性的根源。如何协调
并妥善处理这类利益关系，以避免矛盾的激化，不仅是保证行政管理有效性的重要途径
，同时也是行政行为过程的实质内容。为此，行政行为责任人既要具备很高的政策水平
和协调能力，又要具备忠于职守、无私无畏的伦理操守和道德境界，从而才可能保证行
政行为的合理性和有效性。

由此不难看出，行政责任的履行在很大程度上依赖于行政行为责任人的伦理决策水平，
即必须能够在多重利益关系及其矛盾冲突中正确地理解和把握自身的伦理责任，并依据
自己的伦理责任来恰当地权衡和选择自己的行政行为方式。
既然伦理决策对于履行行政责任具有至关重要的意义，那么行政行为责任人恰当地进行
伦理决策就成为履行行政责任的基础和条件。为此我们需要进一步考察伦理决策的实现
条件。

伦理决策的前提：行政行为人的自主性和自觉性

伦理决策作为行政行为主体在履行责任过程中所进行的利弊权衡、价值判断和目标选择
，其可能前提是行政行为人的自主性和自觉性。换句话说，只有当行政行为人具备自主
性和自觉性的时候，才能够提出并实施伦理决策。

行政行为人的自主性，一般指行政行为主体能够把自己所承担的责任理解为是义务与权
利的统一，进而能够自主决定应该做什么、应该怎么做。在现实生活中，人们通常只从
义务的角度，或者只从权利的角度来理解行政责任。当然这是有原因的，但却肯定是片
面的。

行政责任之所以必须被理解为行政行为主体的义务，是因为行政责任通常会由权力部门
（政权机构、上级机关、领导人员）以职责、任务、指令的形式下达给行政行为人，因
而也就成为行政行为人无可推卸、必须履行的义务。行政责任作为行政行为主体的义务
，事实上在行政行为人就职上岗时便以某种契约形式固定下来了。从本质上讲，行政责
任也是行政行为主体的一种契约义务，是行政行为主体从自愿接受一种行政职位时就自
主确认了的。因此，行政行为主体应当能够对自己的职责义务形成自觉性。人们通常把
职责义务仅仅理解为是对上级负责，这是极其片面的。行政职责虽然在形式上是由上级
赋予的，但是行政职责的实质内容必定会涉及行政行为客体（同僚、下属、普通公民）
的利益。行政行为本质上是运用行政手段，来协调各种社会利益关系的行为。因此，对
行政行为客体（同僚、下属、公民）负责，是行政职责义务的本质规定，也是行政职责
所不可或缺的实质内涵。

行政责任之所以必须被理解为行政行为主体的权利，是因为行政责任的履行通常需要有
一定的权力来保障，否则行政行为的有效性就将大打折扣。因此，一切行政职责、任
务、指令，通常总是同一定的权力相联系的。行政行为人只要能够形成职责义务的自主
性和自觉性，一般也都能够自主行使行政责任所赋予的相应权力。但是，行政权力的自
主性还不能够保证行政行为人同时具备行使行政权力的自觉性。行政责任与权力的直接
相关性，既为行政责任的履行创造了必要的条件，也为行政权力的异化（滥用）提供了
可能的缝隙。在现实生活中，为了履行职责而滥用职权的现象时有发生；更为严重的是
，以权谋私的现象也屡见不鲜。因此，行政行为主体对于行政权力的自觉性具有特殊重
要的意义。对于职权的自觉，不仅包括职权来源的合法性认同，而且包括职权适用范
围、运用方式的合理性和正当性认同。也就是说，行政行为主体的权力只能来源于行政
职责，并以履行职责义务为限度，且需充分顾及行政行为客体的利益。

行政责任之所以必须被理解为行政行为主体的义务与权利的统一，是因为作为公共职责
的行政职责与作为公共权力的行政职权原本就不可分离，且相辅相成。职责是职权的根
源，职权是职责的保障。职责与职权的这种不可分离性，正是公共行政行为区别于其他
社会行为的本质特征。行政行为主体的义务与权利的统一，涵摄着行政行为主体对于自
身义务和权利统一的自主性与自觉性。一方面，实现职责与职权的统一，只能是行政行
为主体的自主性行为。有职有权是履行行政责任的基本条件。行政行为人对于自身职责
的确认总是与对于职权的确认直接相关联的，对行政职责义务的自主性必然导致对行政
职责权利的自主性。因此，对于行政职责与行政权力相统一的自主性，也就自然成为行
政行为伦理决策的前提。另一方面，实现职责与职权的统一，应当成为行政行为主体的
自觉性行为。行政行为人对于自身职责的充分理解总是与对于职权的恰当把握直接相关
联的。为职用权、用权履职是行政行为的基本途径。因此，对于行政职责与行政权力相
统一的自觉性，同样成为行政行为伦理决策所不可缺少的前提。

由上可知，行政行为人的自主性是伦理决策可能性的必要条件，行政行为人的自觉性是
伦理决策合理性的必要条件。总之，行政行为人的自主性和自觉性是保证行政行为伦理
决策得以进行的基本前提，从而也是保证有效履行行政责任的基本前提。

伦理决策的条件：行政制度的合理性和健全性

行政行为主体的自主性和自觉性为伦理决策提供了必要前提，但是并不因此就能保证伦
理决策具备充分条件。公共行政行为本质上是一种依赖制度保障的组织行为，行政行为
过程中的伦理决策不可能不受行政制度的规范和制约。

行政制度需要通过一系列行政行为来贯彻落实，而行政行为需要依赖健全的行政制度来
规范和保障。因此从一般意义上讲，一切行政行为都是由行政制度规定的。行政制度的
性质、合理性和健全程度都会对行政行为产生这样或那样的影响。行政制度对行政行为
以及行政行为过程中的伦理决策所可能产生的影响和制约作用，通常具有以下几种情形
：

其一是，行政制度的性质对于行政行为的性质，以及行政行为过程中的伦理决策的可能
性，具有决定性作用。迄今为止，公共行政制度就性质区分，大体具有两种不同的类型
，即家长制和科层制。在家长制性质的行政制度条件下，高度集权、长官意志和任人唯
亲是一切行政行为的基本特征。因此，除最高行政长官之外的行政行为主体，通常都缺
乏自主性；在行政行为过程中，除最高行政长官之外，也少有伦理决策的必要性和可能
性。在科层制性质的行政制度条件下，分层管理、分科掌权和照章办事是全部行政行为
的基本特征，不同层次的行政行为主体通常具有相对的和一定程度的自主性，从而在行
政行为过程中也就具备了伦理决策的必要性和可能性。

其二是，行政制度的合理性程度对于行政行为的合理性，以及行政行为过程中的伦理决
策的合理性，具有规定性作用。无论是家长制行政制度还是科层制行政制度，对于相应
的行政责任、行政对象都具有某种程度的合理性，同时也都具有某种程度的不合理性。
行政制度的合理性程度无疑会直接规定行政行为的合理性程度，并进而规定行政行为过
程中伦理决策的合理性水平。例如民主程度高的行政制度，必定要求民主水平高的行政
行为，从而也就有条件要求伦理决策具有更高水平的合理性；反之亦然。

其三是，行政制度的健全性程度对于行政行为的有效性，以及行政行为过程中的伦理决
策的有效性，具有制约性作用。健全的行政制度不仅必须对行政行为的方向和目标给出
明确无误的指示，而且必须对行政行为的方式、权力行使的范围、行政手段的强弱给出
宽严有度的规定。只有这种健全的行政制度，才能充分保证行政行为及其伦理决策的有
效性。现实生活中经常遇到的低效、无效、甚或负效的行政行为，可能会有各种不同的
原因，但无不与行政制度的健全性欠缺相关。例如所谓“上有政策下有对策”的现象，
以及西方所谓的道德风险问题，归根到底应当归咎于行政制度本身的缺陷：或者是决策
机制不健全，导致决策失误；或者是组织机制不健全，导致用人不当；或者是控制机制
不健全，导致行为失范；或者是监督机制不健全，导致权力滥用。可见，行政制度的健
全性程度，对于行政行为及其伦理决策的有效性，具有根本性的制约作用。

总之，行政制度本身的合理性和健全性，是行政行为能否恰当地、有效地实施伦理决策
的重要条件。一方面，行政制度的合理性是行政行为伦理决策可能性的重要条件。行政
制度的合理性通常体现为行政目标与行政对象利益的一致性，同时也体现为行政方式与
行政对象的觉悟水平相适应。显然，正是这种具有合理性的行政制度，才能为行政伦理
价值的确立提供可靠的基础，进而才能为行政行为伦理决策提供有利的条件。相反，在
缺乏合理性的行政制度条件下，行政行为主体不得不面对行政目标与行政对象、行政方
式与行政对象等多重矛盾的对立冲突，从而陷入无所失从的困境，难以做出恰当的价值
判断和伦理决策。另一方面，行政制度的健全性是行政行为伦理决策有效性的重要条
件。行政行为伦理决策的有效性，是指这种伦理决策与行政制度本身的价值目标相一致
，并能满足行政对象的正当需求，从而保证行政行为得以顺利实施。显然，行政行为伦
理决策的有效性，需要在确认行政制度合理性的前提下，依靠行政制度的健全性来保
障。因为，只有健全的行政制度才能保证行政行为主体既效忠于行政目标，又对行政对
象高度负责，并以积极、灵活、有效的方式来寻找二者之间的一致性，追求行政行为的
实际效果。
   
伦理决策的宗旨：实现行政管理的价值目标

当我们把伦理决策理解为是依据实际情况来判断和选择适用的伦理准则、道德规范，作
为行政行为的指导方针时，我们省略了一个根本性的前提：判断和选择的根据——伦理
决策的价值目标。如果要对伦理决策及其在行政伦理中的地位和作用形成一个完整的理
解，就需要对伦理决策的价值目标做进一步的讨论。

这里的问题已不再是伦理决策的必要性问题，而是伦理决策如何与行政管理的价值目标
保持一致的问题，亦即伦理决策的宗旨问题。
现在我们需要面对三个层次的伦理价值目标：其一是社会伦理价值目标，其二是行政伦
理价值目标，其三是行政行为伦理价值目标。毫无疑问，在一定的社会历史条件下，三
者之间具有根本的一致性。也就是说，行政伦理价值目标应当是社会价值目标在行政管
理领域的具体体现，而行政行为伦理价值目标应当是行政伦理价值目标在行政行为过程
中的具体体现。换言之，行政行为不允许违背行政（制度）伦理，也不允许违背社会伦
理。行政行为虽然具有自身的特殊规定性，但是它必须具有制度伦理和社会伦理的合理
性。一切行政行为的根据均在于行政管理的必要性，而行政管理的必要性是立足于社会
生活的需要——为了维护正常的社会生活秩序，为了实现社会的良性运行和协调发展，
归根到底是为了满足人类生存的需要。因此，行政行为伦理决策的宗旨，也就在于实现
行政管理的这种价值目标。

然而，社会现实生活常常使我们面临更为复杂的情形：社会伦理价值目标、行政伦理价
值目标、行政行为伦理价值目标三者之间有时也会出矛盾和对立。如何通过伦理决策来
消弥或解除这种矛盾和对立，正是一切行政行为主体最基本的职责。

社会伦理价值目标与行政伦理价值目标的矛盾和对立，通常出现在社会转型期。而社会
转型又存在自发的和自觉的这样两种形态。在自发的社会转型过程中，由于社会经济关
系和社会利益关系的急遽变化，必然导致社会意识和社会政治的变化。但是，由于社会
意识和社会政治对于社会经济关系的反映不可能是完全同步的，因此也就难免引发社会
伦理与行政管理之间的芥蒂甚或背离。例如资本主义取代封建主义的进程中，以“自
由、平等、博爱”为代表的激进的社会伦理思潮与传统封建行政观念之间的冲突和斗争
，曾经是当时社会转型进程的实质内容之一。二者冲突和斗争的最终结果是，资产阶级
的议会民主取代地主阶级的封建专制，进而促使行政管理方式从家长制向科层制转换。
在自觉的社会转型进程中，通常由于政府是社会转型的主导力量，因此行政伦理价值观
念的转变有可能超前于社会伦理价值观念的转变，由此也可能引发二者之间的对立和冲
突。例如我国改革开放进程中出现的两种性质相反的现象，就是较为典型的例证。正面
的例子是，20世纪80年代行政管理层开始突出强调效率观念时，社会伦理还难于摆脱平
均主义公平观的束缚。反面的例子是，20世纪90年代行政管理层中屡见不鲜的“寻租”
意识，与社会伦理中的“清官”意识和现代公正观发生了剧烈的对抗。这应该说正是提
出“三个代表”重要思想的现实根源之一。

行政伦理价值目标与行政行为伦理价值目标之间的矛盾和对立，通常出现在两种情况：
其一是行政目标与行政对象的利益不相一致，从而迫使行政行为主体为维护行政对象的
利益而在一定程度上背离行政目标，因而也在一定程度上背离行政伦理价值目标；其二
是行政行为主体有意（如为了以权谋私）无意（如政策水平的限制）误判行政目标，从
而导致行政行为伦理价值目标的偏失，致使行政行为与行政伦理价值目标相背离。
行政行为伦理价值目标与社会伦理价值目标之间的矛盾和对立，通常出现在两种情况：
其一是个行政伦理价值目标与社会伦理价值目标不相一致，必然导致行政行为伦理价值
目标与社会伦理价值目标之间的矛盾和对立；其二是，行政行为主体有意（如为了以权
谋私）无意（如政策水平的限制）误判行政目标，从而导致行政行为伦理价值目标的偏
失，进而也难免导致行政行为与社会伦理价值目标相背离。

在上述种种情况下，行政行为主体能否坚持伦理决策的宗旨，并通过恰当合理的伦理决
策来选择并规范自身的行政行为，就不仅关系到行政行为的得失成败，而且也关系到行
政行为主体的是非进退。

综上所述，我们可以认为：伦理决策是行政伦理的关键，行政行为主体的伦理决策水平
是行政伦理水准的基本标志。

参考文献：
[1]特里.l.库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》第1章（第1-29页），中国人
民大学出版社，2001。
[2]尼布尔：《道德的人和不道德的社会》，贵州人民出版社，1998。